《中国经济周刊》 记者 王红茹 北京报道

(本文刊发于《中国经济周刊》2017年第8期)

有关房地产税的话题热到什么程度?用“见风就是雨”来形容一点都不为过。只要任何关乎房地产税的风吹草动，都会成为舆论关注的焦点。

引发此轮房地产税热议的，是国务院在年前出台的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》。这篇长文有7000余字，只不过稍稍提及了房地产税，便被舆论反复研磨。

其实，该意见稿的原话是“在维护全国统一大市场的前提下，支持各地区在新型城镇化、国资国企改革、区域性金融市场和金融机构、房地产税、养老和医疗保障等方面探索创新”。短短几十字，提及诸多的探索创新项目，舆论唯独将“房地产税”这个概念放大解读，甚至得出“2017年房地产税真的来了”的判断。

但这个判断似乎过于乐观了。那么，从2013年提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，3年过去了，已经进入立法程序的房地产税为何迟迟不见“庐山真面目”呢?

房地产税法2017年仍难出台

近期媒体上刊发的一篇《注意!“房地产税”快来了!2017年房价终于要跌了?》的报道在热传。报道援引的是北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文的观点:本届人大任期到2017年底，因此，预计房地产税法最快在2017年底前通过，慢的话可能会在2017年底提交审议，在下一届人大任期内通过。

就是上面的这段话，让很多人误读为2017年将开征房地产税并全面推行。这让刘剑文很无奈:“其实这个观点是2013年十八届三中全会召开后说的，后来在很多场合都纠正过，但都没有真正修正过来。”

他借《中国经济周刊》澄清道:“首先，本届人大任期不是到2017年底，而是到2018年3月份。其次，房地产税法草案已经完成，最快有可能2017年提交全国人大常委会审议。但是，即便提交全国人大常委会审议，也并不意味着就能落地和实施。从立法程序上，房地产税法在2017年出台是很困难的事情，也可以说是不可能的事。”

由于房地产税不仅涉及到千家万户的利益，也涉及到中央和地方的利益，还涉及到整个社会的稳定和私有财产的保护，这样一部重要的法律，慎重出台也在情理之中。

房地产税之所以久拖未决，刘剑文认为:“这个房地产税法应该在什么时候出台，应该解决什么样的问题，目的是什么，宗旨是什么，这些都很重要，立法有法定程序，出台也需要时间。”

刘剑文预测:“按照中央的部署，应该是在2020年前实施。还有4年时间。”

房地产税法草案已基本完成

在我国的现行税制体系中，并没有房地产税这一税种，与房地产相关的税种有房产税和土地使用税。

房产税开征于1986年，仅适用于单位和个人的经营性房地产，对个人住房则实行免税，因此对百姓生活基本没有影响。

房地产税的前身是物业税。2003年，我国开始提出物业税改革，这项改革实际上是在土地公有制下如何对个人住宅征税。与物业税改革同步进行的是房地产税费改革。

之所以要进行房地产税费改革，中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任张斌给出了答案:“在我国现行税制下，房地产在开发、建设、交易的过程中，前端的税费负担较重;但保有环节税负较轻，除重庆、上海试点地区外，自用住宅在保有环节不征收房产税和城镇土地使用税。因此，在财税改革中强调房地产税费的综合改革，这样有利于税负的均衡。”

由于房产税是按照租金或者房屋原值进行征收，近年来，国家税务总局一直在推动房产税和土地使用税合并，合并后不按原值征收，而按评估值征收。这其实是在为推动房地产税铺道。

相较房产税而言，房地产税是一个综合性概念。我国正式提出对居民住宅征收房地产税是近几年的事情。

2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，由此定下了房地产税先立法、后改革的“税收法定”原则，即“如果没有相应法律做前提，政府则不能征税”。

之后，房地产税的立法工作就此展开。但此次房地产税的立法跟以往的部门立法大不相同。此次房地产税法的起草，是由全国人大预算工作委员会牵头，财政部、国家税务总局等职能部门共同参与，同时也吸收了一些专家，组织形成一个团队来共同起草。

广受关注的是，在房地产税法中，是否会将现有的房产税和城镇土地使用税合并起来。

国务院发展研究中心研究员倪红日此前表示，房地产税改革要把现有的房产税和城镇土地使用税合并起来，已确定无疑。这则意味着，房产税将增加房地产保有环节的税负，而且是以房地产的评估值为征税基础，其他诸如土地增值税、契税等暂不纳入。

草案是否真如倪红日所言“要把现有的房产税和城镇土地使用税合并起来”，尚不得而知，不过，《中国经济周刊》记者获悉，目前，房地产税法草案已经基本完成。

“草案起草已经有一两年了。起草完成后，还要提交全国人大常委会审议。现在初步草案已经有了，至于什么时间出台，取决于高层对整个经济发展现状的判断以及纳税人的共识形成。”刘剑文说。

中国房地产税的改革方向已经清晰明朗:重大改革要有法有据。但是，对于征收房地产税，目前仍有较大的争议:一是征收目的问题，二是如何征收的问题。这些仍需时间厘清。

免征涉及人的居住权

张斌告诉《中国经济周刊》记者，社会各界讨论房地产税问题时涉及的目标主要有四个:一是打击炒房抑制房价;二是调节财富分配;三是作为基层政府的主体税种，完善地方税体系;四是促进土地资源的有效利用。

老百姓比较关注的是降房价。事实上，上海和重庆出台的房地产税试点方案的起因，均是以抑制房价和打击炒房为背景。

在抑制房价和打击炒房的目标之下，在张斌看来，房地产税征收有两个思路:一个是上海模式，对新增房产超过一定面积的部分征税，不涉及到存量;一个是重庆模式，涉及到存量，但只涉及少数高档住宅。

如果以抑制房价过快上涨和调节财富分配为房地产税征收的目标，则应侧重调节功能，设置较高的免征额，对基本住宅消费和改善型住房消费免征。这是老百姓最为关注的，毕竟房地产税一旦实施，买房后每年是否要交钱，要交多少钱，这些钱都需要从老百姓的口袋里拿出来。

2011年上海和重庆的房产税试点方案，都有免征条款:上海本地户籍居民人均60平方米免征，重庆对于新购房100平方米免征。除此之外，坊间热议的还有人均30平方米或50平方米免征。

刘剑文告诉《中国经济周刊》记者:“现在舆论一再强调并不是所有的私人房产都要征税，因为这涉及到纳税人的基本居住权和生存权保护问题。因此，在征税过程中需要有一个合理扣除，即有多少面积可以不征税。我很支持在征税过程中给予必要扣除，根据中国的现实状况，我认为人均30平方米、50平方米的扣除都是可以考虑的。”

普遍征收难度大

如果进行免征，就意味着绝大部分老百姓的自住型住宅甚至自住加改善型住宅两套以内，可能都在免税的范围之内。

但是，随着去年5月1日我国全面启动营改增改革，房地产税便被赋予了要扛起地方财政支出缺口这面大旗的重任。

长期以来，营业税都是地税收入的主要来源，且营业税具有稳定性、可控性等特点。而营改增之后，原本属于地税的“营业税”一下子改成了国税的“增值税”，地方税收失去主体税种，地税收入大幅下滑，目前“营改增”后在过渡期中央和地方对增值税5:5分成，但在过渡期后，如何建立完善地方税体系仍然是非常重要的问题。

再加上地方负债沉重、土地财政难以为继，多种情况下，房地产税被赋予另外一层重要角色也在所难免。

国家税务总局原副局长许善达表示，当初房地产税改革试点时提出了三个目标。第一个目标是增加地方政府收入。但现在看来，上海和重庆的房产税收入规模都极小。第二个目标是缩小居民收入差距。第三个目标是稳定房价。上海和重庆的房产税改革取得一定成效，但要期待它实现所有改革目标仍不太现实。

张斌的表达则更为直接:免征模式的房地产税一定成不了地方政府的主体税收，因为征收的范围有限，收入就有限。这种情况下的房地产税，根本不可能替代地方政府的其他收入来源，也填补不了营改增之后的地方财政缺口。

在张斌看来，美国式的房地产税，是普遍征收，收上来的钱主要用于满足当地公共服务的资金需求。如果我国出台房地产税的目的跟美国一样，那么，老百姓交的钱的数额要足够大，才能享受到跟地方政府直接挂钩的各项服务。

“总而言之，出台房地产税抑制房价的第一种思路，因涉及面小，社会争论少，推出难度也小，相比之下更容易推出来;但是作为弥补地方财政缺口的第二种思路，如果推出就要慎之又慎。因为普遍征收的话，千家万户都要缴税，能否完全征收上来很难说。”张斌说。